Pokok Pokok Pikiran Hasil Konvensi Nasional tentang Haluan Negara

URGENSI HALUAN NEGARA

Pokok-Pokok Pikiran Hasil Konvensi Nasional tentang Haluan Negara

 

Pengertian Haluan Negara

Terlebih dahulu harus dijelaskan apa yang dimaksud dengan haluan negara oleh para pendiri bangsa. Hal ini penting mengingat adanya kesimpangsiuran pemahaman tentang istilah tersebut dalam wacana publik.

Dalam Pasal 3 UUD 1945, sebelum amandemen, disebutkan bahwa: “Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara.” Dengan demikian, pengertian tentang Haluan Negara itu harus bisa dibedakan dengan Konstitusi. Juga harus dibedakan dengan undang-undang, karena pembuatan undang-undang bukanlah domain kewenangan MPR, melainkan kewenangan DPR dan Presiden.

Dalam alam pemikiran pendiri bangsa, usaha bangsa Indonesia untuk mewujudkan tujuan nasionalnya haruslah bersandar pada tiga konsensus fundamental: Pancasila sebagai falsafah dasar, UUD sebagai hukum dasar, dan Haluan Negara (GBHN) sebagai kebijakan dasar.

Bila Pancasila mengandung prinsip-prinsip filosofis, Konstitusi mengandung prinsip-prinsip normatif, maka Haluan Negara mengandung prinsip-prinsip direktif. Nilai-nilai filosofis Pancasila bersifat abstrak. Pasal-pasal Konstitusi juga kebanyakan mengandung norma-norma besar yang tidak memberikan arahan bagaimana cara melembagakannya. Untuk itu, diperlukan suatu pedoman dasar (guiding principles) yang berisi arahan dasar (directive principles) tentang bagaimana cara melembagakan nilai-nilai Pancasila dan Konstitusi itu ke dalam berbagai pranata publik, yang dapat memandu para penyelenggara negara dalam merumuskan dan menjalankan kebijakan pembangunan secara terpimpin dan terencana.  Sebagai prinsip direktif,  haluan negara itu juga harus menjadi pedoman dalam pembuatan perundang-undangan; oleh karena itu, kedudukannya harus berada di atas undang-undang.

Haluan Negara itu mengandung dua tuntunan: pertama, haluan yang bersifat ideologis—berisi prinsip-prinsip fundamental sebagai kaidah penuntun dalam menjabarkan falsafah negara dan pasal-pasal Konstitusi ke dalam berbagai perundang-undangan dan kebijakan pembangunan di segala bidang dan lapisan. Kedua, haluan yang bersifat strategis-teknokratis—berisi pola perencanaan pembangunan yang menyeluruh, terpadu dan terpimpin dalam jangka panjang secara bertahap dan berkesinambungan. Sebagai contoh, pada Masa Orde Lama, haluan yang bersifat ideologis itu bernama “Manipol Usdek”; sedangkan haluan yang bersifat strategis itu bernama “Pola Pembangunan Semesta Berencana”.

Rasionalitas GBHN

Setiap bangsa harus memiliki konsepsi dan konsensusnya tersendiri menyangkut hal-hal fundamental bagi keberlangsungan, keutuhan dan kejayaan bangsa yang bersangkutan. Dalam pidatonya di Perserikatan Bangsa Bangsa, pada 30 September 1960, yang memperkenalkan Pancasila kepada dunia, Soekarno mengingatkan pentingnya konsepsi dan cita-cita bagi suatu bangsa: “Arus sejarah memperlihatkan dengan nyata bahwa semua bangsa memerlukan suatu konsepsi dan cita-cita. Jika mereka tak memilikinya atau jika konsepsi dan cita-cita itu menjadi kabur dan usang, maka bangsa itu adalah dalam bahaya” (Soekarno, 1989: 64).

Konsepsi tersebut dirumuskan dengan mempertimbangkan falsafah dan pandangan dunia,  serta faktor-faktor historis-sosiologis dari bangsa yang bersangkutan. Maka dari itu, pilihan-pilihan model ketatanegaraan, juga hukum dan kebijakan dasar yang dianut oleh suatu bangsa tidak harus identik dengan model-model yang berlaku di negara lain. Dalam kaitan ini, keberadaan GBHN merupakan paket integral dari konsepsi negara kekeluargaan yang dikehendaki Pancasila dan UUD 1945.

Konsepsi yang menyerahkan rencana (kebijakan) pembangunan kepada Presiden sesungguhnya bermula sebagai konsekuensi dari tradisi demokrasi majoritarian. Dalam pandangan mahaguru demokrasi, Arend Lijphart (1999), pola demokrasi secara garis besarnya bisa dibedakan ke dalam dua model: “majoritarian democracy” (demokrasi yang lebih mengutamakan suara mayoritas) dan “consensus democracy” (demokrasi yang lebih mengutamakan konsensus).

Sungguh mengejutkan bahwa dalam wacana (ilmu) politik terdapat kecenderungan kuat untuk menyamakan demokrasi dengan ‘majoritarian democracy”; gagal mengakui ‘consensus democracy” sebagai alternatif yang sama absahnya. Dalam kenyataannya, Lijphart menunjukkan fakta bahwa jarang sekali negara yang menjanlankan model “majoritarian democracy” secara murni; boleh dibilang hanya United Kingdom, New Zealand (hingga 1996), bekas koloni Inggris di wilayah Karibia, dan dalam taraf yang berbeda juga Amerika Serikat. Kebanyakan pemerintahan demokratis lebih menganut model konsensus. Lebih dari itu, Lijphart menilai bahwa “consensus democracy” jauh lebih demokratis ketimbang majoritarian democracy dalam banyak hal.

Dengan meminjam argumen dari Arthur Lewis (1965), Lijphart menunjukkan bahwa penekanan model majoritarian pada “majority rule” serta pola pemerintah-versus-opisisi dalam politik bisa ditafsirkan tidak demokratis karena mengandung prinsip-prinsip pengucilan (exclusion). Perlu diingat, pengertian pertama demokrasi adalah bahwa “semua yang terpengaruh oleh suatu keputusan harus memiliki peluang untuk berpartisipasi dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun melalui perwakilan. Pengertian kedua adalah bahwa “kehendak mayoritas harus menang”. Jika hal ini berarti bahwa partai pemenang boleh membuat seluruh kebijakan pemerintah dan rencana pembangunan dan yang kalah boleh mengeritik tapi tak boleh ikut memerintah, maka kedua pengertian itu, menurutnya tidaklah kompatibel: “mengucilkan kelompok-kelompok yang kalah dari keikutsertaan dalam pengambilan keputusan secara nyata melanggar pengertian pertama dari demokrasi”.

Meski demikian, ia berpandangan bahwa model majoritarian masih bisa diterima di bawah dua kondisi. Pertama, pengucilan minoritas bisa dikurangi jika pemerintahan bisa dimenangkan secara bergantian, sehingga mayoritas dan minoritas bisa silih berganti. Hal ini biasanya berlaku dalam sistem dwi-partai seperti yang berkembang di United Kingdom, New Zealand, Barbados, dan juga Amerika Serikat. Kedua, dalam negara-negara yang masyarakatnya relatif homogen. Dalam masyarakat seperti itu, partai-partai utama tidaklah terlalu lebar perbedaannya dalam pandangan kebijakannya (policy outlooks) dan siapapun yang memimpin tidak akan menghadirkan diskriminasi bagi pendukung partai lawannya. Singkat kata, pengucilan partai lawan (termasuk pendukungnya) dari pemerintahan dan rencana pembangunan memang tidak demokratis dipandang dari kriteria “government by the people”, akan tetapi, bilamana kepentingan dan pilihan pemilih secara rasional dilayani oleh kebijakan partai lain dalam pemerintahan, sistem ini mendekati definisi “government for the people” dari demokrasi.

Dalam masyarakat majemuk dan menganut sistem multi-partai kedua kondisi tersebut tak terpenuhi. Masyarakat plural ditandai oleh pembelahan masyarakat secara tajam menurut garis keagamaan, ideologi, bahasa, budaya, etnis dan ras hingga membentuk sub-sub masyarakat yang berafiliasi dengan partai politik, kelompok kepentingan dan media komunikasinya masing-masing. Di bawah kondisi seperti itu, fleksibilitas untuk majoritatian democracy tak tersedia; dengan demikian, model majoritarian bukan hanya tidak demokratis tetapi juga berbahaya karena kekutan-kekuatan minoritas akan terus-menerus terhalang aksesnya ke dalam kekuasaan dan kebijakan pembangunan sehingga merasa terkucilkan dan terdiskriminasikan yang akan menghilangkan kesetiaannya pada rezim pemerintahan, bahkan pada negara.

Dengan perspektif teoretis seperti itu, idealisasi para pendiri bangsa atas model demokrasi konsensus (demokrasi permusyawaratan) merupakan pilihan demokrasi yang tepat-guna. Indonesia adalah masyarakat plural dengan kecenderungan sistem multi-partai yang kuat. Dalam kondisi seperti itu, model majoritarian democracy sulit dibumikan bahkan akan menimbulkan banyak masalah dalam proses nation-building.

Dalam kaitan itu, J. S. Furnivall (1980) mengingatkan bahwa masyarakat plural sulit menemukan kehendak bersama (common will), suatu fakta yang membuat pembangunan bangsa dalam masyarakat seperti itu merupakan suatu proyek yang musykil. Padahal, rasa pertautan ke dalam suatu entitas politik bersama merupakan prakondisi bagi demokrasi. Seperti ditegaskan oleh Dankwart Rustow (1970), persatuan nasional harus mendahului fase-fase lain dari demokratisasi; diindikasikan oleh adanya sejumlah besar warganegara yang tidak memiliki keraguan untuk bertaut pada komunitas politik kebangsaan. Majoritarian democracy yang cenderung mendiskriminasikan kekuatan-kekuatan minoritas akan semakin menyulitkan penemuan kehendak bersama dan persatuan nasional dari masyarakat plural. Oleh karena itu, pilihan pada consensus democracy merupakan pilihan yang bisa membawa banyak kemaslahatan bagi bangsa Indonesia.

Di bawah sistematik negara kekeluargaan, Indonesia memilih demokrasi permusyawaratan dengan lebih menekankan pada daya-daya konsensus (mufakat) dalam semangat kekeluargaan. Demokrasi permusyawaratan ini berusaha untuk mengatasi paham perseorangan dan golongan. Yang dihindari bukan saja dikte-dikte diktator mayoritas, melainkan juga dikte-dikte tirani  minoritas dari oligarki elit penguasa dan pengusaha. Dalam ungkapan Soekarno, demokrasi kita janganlah mengikuti model “mayorokrasi” dan “minorokrasi”.

Di dalam negara keluargaan dengan demokrasi konsensus ala Indonesia,  kebijakan dasar (rencana) pembangunan tidaklah diserahkan kepada Presiden sebagai ekspresi kekuatan majoritarian. Kebijan dasar rencana pembangunan harus dirumuskan bersama melalui mekanisme konsensus seluruh representasi kekuatan politik rakyat dalam suatu lembaga perwakilan terlengkap, yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Dengan kata lain, Presiden tidak mengembangkan politik sendirian, tetapi  haru menjalankan prinsip-prinsip direktif yang ditetapkan MPR dalam suatu GBHN.

GBHN memiliki fungsi penting dalam mewujudkan konsepsi negara kekeluargaan dan kesejahteraan. Selain memberikan prinsip-prinsip direktif yang memberikan haluan pembangunan nasional secara menyeluruh (semesta), bertahap dan berencana, GBHN juga memiliki fungsi alokatif dalam pendistribusian sumberdaya ekonomi. Di dalam sistem kapitalisme, fungsi alokasi sumberdaya strategis diserahkan sepenuhnya pada mekanisme pasar. Dalam sistem etatisme, fungsi alokasi sumberdaya diserahkan pada pusat komando diktatorial. Dalam sitem Pancasila, alokasi sumberdaya tidak hanya tunduk pada mekanisme-mekanisme tersebut, melainkan juga melalui mekanisme permusyawaratan rakyat dalam MPR.

 

Problematik Pembangunan tanpa GBHN

Orde Reformasi tampaknya cenderung hendak meniru sistem Amerika Serikat tetapi “salah arah”, karena tidak mengadopsinya secara konsisten. Setelah MPR dijatuhkan posisinya dari lembaga tertinggi, kewenangannya dalam menyusun GBHN juga ditiadakan. Sebagai gantinya, muncul Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) yang ditetapkan dengan Undang- Undang. RPJPN ini kemudian diturunkan ke dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) untuk periode lima tahunan, dengan memberi kesempatan kepada Presiden untuk menentukan platform politik pembangunannya tersendiri, sesuai dengan janji kampanye.

Masalahnya, karena RPJP ini ditetapkan oleh undang-undang, maka Presiden ikut serta dalam merumuskan ketentuannya. Setelah itu, karena Presiden juga diberikan kewenangan untuk menetapkan platform pembangunan, maka Presiden juga yang menjalankan undang-undang itu dan menetapkan anggarannya. Dan akhirnya, karena tidak ada mekanisme pertanggungjawaban kepada MPR, maka Presiden juga yang mengawasi pelaksanannya. Alhasil, jika Presidennya tidak amanah, mudah sekali kebijakan pembangunan di negeri ini jatuh ke tangan kepentingan perseorangan, yang dapat merugikan kepentingan nasional.

Hal ini amat berbeda dengan sistem pemerintahan yang dijalankan di Amerika Serikat. Di sana,  meskipun Presiden diberikan wewenang untuk menetapkan platform kebijakannya, namun  fungsi Kongres (MPR) dalam menentukan anggaran lebih kuat. Sesuai dengan sistem pemisahan kekuasaan, baik Senat dan DPR di AS harus sama-sama menyetujui anggaran, kemudian ditandatangani Presiden Amerika Serikat. Jika Presiden tidak setuju atas rancangan anggaran yang ditetapkan Kongres, Presiden bisa memvetonya, dan rancangan anggarannya dikembalikan ke Kongres. Di Kongres, veto tadi dapat dibatalkan dengan dua per tiga suara menolak. Dengan demikian, final say tentang anggaran itu tetap ada di Kongres yang bisa  menjadi alat kendali bagi kebijakan rencana pembangunan yang dicanangkan Presiden.

Selain itu, fakta juga menunjukan bahwa sekalipun Presiden Indonesia memenangkan dukungan mayoritas popular vote, dalam kenyataannya tak pernah mudah menguasai parlemen. Solusinya, Presiden sering tergoda membentuk kabinet dengan koalisi lebar tanpa kesamaan basis ideologis. Koalisi yang terbentuk bersifat pragmatis, yang menyimpang dari prinsip-prinsip deliberatif demokrasi konsensus yang mesti bersifat inklusif, imparsial dan berorientasi jauh ke depan. Dengan pragmatisme, menteri-menteri dari ragam partai mengembangkan loyalitas ganda. Kementerian-kementrian tampil bak negara dalam negara, karena kebijakannya seringkali tidak taat asas terhadap platform pembangunan yang digariskan Presiden maupun terhadap tujuan dan dan fungsi negara. Untuk menghindari hal itu, lebih baik semua elemen kekuatan politik tunduk pada prinsip-prinsip direktif dalam GBHN, disertai adanya mekanisme pertanggungjawaban atas pelaksanaan haluan negara tersebut.

Lebih dari itu,  keberadaan GBHN  sangat penting manakala pembangunan Indonesia saat ini dihadapkan pada problem diskontinuitas dan diskonektivitas. Para pengambil keputusan politik terjebak pada kepentingan jangka pendek dan terfragmentasi menurut garis kepartaian dan kedaerahan. Dengan kondisi seperti itu, pilihan-pilihan kebijakan sering bersifat tambal-sulam dan parsial; mengabaikan pilihan-pilihan strategis yang bersifat fundamental dan integral, yang memerlukan kesinambungan dan keterpaduan berjangka panjang.

 

Menghidupkan kembali GBHN

Dengan mempertimbangkan faktor-faktor di atas, cukup alasan untuk menghidupkan kembali Haluan Negara. Meluasnya sokongan publik terhadap usaha  menghidupkan kembali Haluan Negara semacam GBHN ini mengindikasikan urgensi Haluan Negara dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.

Sebagai kebijakan dasar yang berisi prinsip-prinsip direktif, kedudukan Haluan Negara ini sepatutnya berada di atas undang-undang karena prinsip-prinsip direktif ini memberikan pedoman bagi perumusan undang-undang.  Seturut dengan itu, kewenangan MPR untuk menetapkan “garis-garis besar daripada haluan negara” harus dipulihkan melalui perubahan Konstitusi.

Dengan menghidupkan kembali Haluan Negara, tidaklah berarti bahwa format dan isi Haluan Negara harus sama dan sebangun dengan GBHN versi terdahulu. Yang penting, secara substansial, Haluan Negara itu  harus mengandung pedoman-pedoman dasar (guiding principles) yang berisi arahan-arahan dasar (directive principles)  yang terdiri dari dua elemen:  Pertama,  haluan yang bersifat ideologis—berisi prinsip-prinsip fundamental sebagai kaidah penuntun dalam menjabarkan falsafah negara dan pasal-pasal Konstitusi ke dalam berbagai perundang-undangan dan kebijakan pembangunan di segala bidang dan lapisan. Kedua, haluan yang bersifat strategis-teknokratis—berisi pola perencanaan pembangunan yang menyeluruh, terpadu dan terpimpin dalam jangka panjang secara bertahap dan berkesinambungan, dengan memperhatikan prioritas bidang dan ruang (wilayah).

Dalam rangka menghidupkan kembali GBHN tersebut, kita bisa memadukan warisan-warisan positif dari berbagai rezim pemerintahan selama ini, baik Orde Lama, Orde Baru maupun Orde Reformasi.  Penyusunan GBHN bisa dilakukan dengan memadukan pendekatan deduktif dan induktif.  Pendekatan deduktif diperlukan terutama dalam menyusun prinsip-prinsip direktif yang bersifat ideologis. Pendekatan induktif diperlukan untuk menyusun prinsip-prinsip direktif yang bersitaf strategis-teknokratis, dengan jalan menampung aspirasi arus bawah melalui mekanisme Musrembang seperti yang dikembangkan di Era Reformasi ini. Dengan cara seperti itu,  rencana pembangunan bisa selaras dengan nilai-nilai penuntun; saat yang sama memiliki relevansi yang kuat dengan kebutuhan konkrit masyarakat di  seluruh pelosok negeri.

Untuk menyusun GBHN yang andal seperti itu, MPR perlu membentuk semacam Dewan Perancang, yang anggotanya tidak saja mewakili unsur-unsur lembaga negara, melainkan juga melibatkan pribadi-pribadi berkompeten dari berbagai organisasi kemasyarakatan (termasuk masyarakat adat dan masyarakat media), dunia akademik dan dunia usaha.

 

Penyusun:

ALIANSI KEBANGSAAN

FORUM REKTOR INDONESIA (FRI)

FORUM KOMUNIKASI PUTRA PUTRI PURNAWIRAWAN DAN PUTRA PUTRI TNI-POLRI (FKPPI)

 

 INDONESIA

2016

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here